Mª Nieves Saldaña,los poderes constitucionales del estado no pueden interrumpirse durante el estado de alarma

El Congreso de los Diputados validaba en la noche del pasado miércoles el decreto de prórroga del estado de alarma hasta el 11 de abril con motivo de la pandemia de coronavirus, una medida que debe autorizar la Cámara baja. Se trata de una situación de excepcionalidad debido a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que, como explica la profesora titular de la Facultad de Derecho y máxima responsable del Área de Derecho Constitucional de la Universidad de Huelva (UHU) María Nieves Saldaña, es un instrumento contemplado en la Constitución española “que supone la afectación del ejercicio de derechos y libertades tan fundamentales como la libertad de circulación, la libertad ideológica, religiosa y de culto, los derechos  de reunión y manifestación, o el derecho a la educación y la libertad de enseñanza, entre otros”. 

Una medida que, tal y como concreta la profesora, dentro de un marco de Estado de Derecho, “debe garantizar en todo momento la proporcionalidad de las medidas adoptadas en función de las circunstancias, la temporalidad o a transitoriedad de su vigencia, así como la implementación con carácter restrictivo de las medidas sancionadoras, garantizándose el control de todos los actos y disposiciones adoptados durante la declaración del estado de alarma por vía jurisdiccional, así como el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados por los daños y perjuicios ocasionados por los mismos”. 

Su aprobación en el Congreso de los Diputados es necesaria, debido a que “debe quedar garantizado en todo momento el control de la acción del gobierno por parte del Congreso de los Diputados, pues su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no puede interrumpirse durante la vigencia del estado de alarma, cuya declaración no modifica el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes, debiendo rendir cuentas de su actuación. Sólo así se respetarán los valores de libertad, igualdad, justicia, igualdad y pluralismo político que inspiran el modelo del Estado Social y Democrático de Derecho en el que se fundamenta nuestra Constitución (art. 1 CE), cuya fortaleza y vigencia se pretende precisamente garantizar mediante la declaración del estado de alarma”, afirma Saldaña.

Hay que tener en cuenta que el artículo 116 de la Constitución española (CE) viene a contemplar diferentes situaciones de excepcionalidad, crisis o emergencia a las que se puede enfrentar el Estado cuando circunstancias extraordinarias, como sucede en este caso con la pandemia de coronavirus, hicieran imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes, incluyéndose en su segundo párrafo el estado de alarma, que puede ser declarado por el Gobierno mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, dando cuenta al Congreso de los Diputados (art. 116.2 CE). Una situación que, como recuerda esta docente de la Facultad de Derecho, “está dotado de rango o valor de ley, pues tiene contenido normativo regulador, siendo susceptible de control de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (STC 83/2016, de 28 de abril, FFJJ 10 y 11)”. De acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES), el Gobierno puede declarar el estado de alarma cuando se produzcan, entre otros supuestos, crisis sanitarias, tales como epidemias (art. 4.b. LOAES). 

A los efectos del estado de alarma, la autoridad competente es el Gobierno español cuando afecta al todo el territorio nacional (art. 7 LOAES), quedando bajo sus órdenes directas todas las autoridades civiles de la administraciones públicas afectadas, los integrantes de los cuerpos de política autonómicos y locales, y los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas en cuanto su colaboración sea necesaria para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza (art. 9.1 LOAES). Se produce, por tanto, una modificación del ejercicio de competencias por parte de las autoridades públicas y una concentración de potestades a favor del Estado motivada por el interés general que la justifica.

Como explica María Nieves Saldaña, “atendiendo a tales previsiones constitucionales y con el objetivo de proteger la salud y seguridad de la ciudadanía, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de saludad pública, se ha aprobado el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, modificado posteriormente por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, cuyo ámbito afecta a todo el territorio nacional (art. 2) bajo la superior dirección del Presidente del Gobierno, designándose como autoridades competentes delegadas en sus respectivas áreas de responsabilidad las personas titulares de los Ministerios de defensa, interior, transportes y sanidad (art. 4.2), con las que deberán colaborar los integrantes de las fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los Cuerpos de Policía de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales, pudiendo requerirse la actuación de las fuerzas armadas para el eficaz cumplimiento de las medidas incluidas en el Real Decreto (art. 5)”.

Una decisión que, tal y como recoge la Constitución española, tan sólo se puede decretar por un plazo máximo de 15 días, “dando cuenta al Congreso de los Diputados, sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo (art. 116.2 CE). La Ley Orgánica 4/1981 estipula que solamente puede prorrogarse con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga (art. 6.2). La autorización de la prórroga debe solicitarse antes de que expire el plazo inicial, que concluye el 29 de marzo, por lo que el Gobierno ha solicitado la autorización a la Cámara. El Reglamento del Congreso de los Diputados establece que los grupos parlamentarios pueden realizar propuestas sobre el alcance y las condiciones de la prórroga (art. 162 RCD). Sin embargo, aunque se presentaron propuestas por diversas formaciones, solamente ha sido aceptada la del PNV que establece la obligatoriedad de que el Gobierno remita semanalmente información documental estructurada de la ejecución de las distintas medidas y la valoración de su eficacia. El 25 de marzo el Congreso ha autorizado que el estado de alarma se prorrogue durante 15 días, hasta las 00:00 h. del domingo 12 de abril, lo que será aprobado por el Gobierno mediante un Real Decreto que tendrá fuerza de ley. Trascurrido ese plazo el Gobierno podría pedir otra prórroga al Congreso de los Diputados si las circunstancias así lo exigieran”.

Aunque, a diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de la vigencia de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE), como recuerda María Nieves Saldaña, “puede afectar al ejercicio de determinados derechos y libertades, facultándose al gobierno a restringir la libertad de circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados; practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias; intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres y explotaciones; racionar el consumo de artículos de primera necesidad; o imponer órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción (art. 11 LOAES)”. 

En este caso, “el vigente Real Decreto 463/2020 por el que se declara el estado de alarma establece medidas que restringen la libertad de circulación para garantizar el confinamiento de la población de manera que las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de actividades como la adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, asistencia a centros sanitarios, desplazamiento al lugar de trabajo, retorno al lugar de residencia habitual, asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o especialmente vulnerables, desplazamiento a entidades financieras y de seguros y por causa de fuerza mayor o situación de necesidad (art. 7.1.). No cabe duda de que tales restricciones al ejercicio de la libertad de circulación (art. 19 CE) afectan también al ejercicio de otros derechos y libertades respecto de los que aquella es instrumental, como es el caso de los derechos de reunión y manifestación (art. 21 CE) y de la libertad religiosa y de culto (art. 16 CE), contemplándose medidas de contención en relación con los lugares de culto y con las ceremonias civiles y religiosas (art.11)”. 

Asimismo, continúa la investigadora, “se permite que las autoridades competentes acuerden que se practiquen requisas temporales de todo tipo de bienes necesarios así como la realización de prestaciones personales obligatorias imprescindibles para la gestión de la crisis sanitaria (art. 8). Igualmente, el Ministerio de Sanidad puede impartir las órdenes necesarias para el aseguramiento del suministro de bienes y servicios necesarios para la protección de la salud pública, pudiendo intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales, incluidos los centros, servicios y establecimientos sanitarios de titularidad privada, así como los que desarrollen su actividad en el sector farmacéutico (art. 13). Por lo que se refiere al derecho a la educación y la libertad de enseñanza (art. 27 CE), se suspende la actividad educativa presencial en todos los centros educativos, públicos y privados, incluida la enseñanza universitaria, manteniéndose las actividades educativas a través de las modalidades a distancia y on line, siempre que resulte posible (art. 9). Y, en el ámbito de la libertad de empresa (art. 38 CE), se establecen diversas medidas de suspensión de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos recreativos, actividades de hostelería y restauración y fiestas populares, manteniéndose el funcionamiento de los establecimientos de dispensación de productos o de prestación de servicios básicos para la población (art. 10)”.

Una situación extraordinaria, como lo demuestra el hecho de que el único precedente de estado de alarma en España durante la vigencia de la actual Constitución de 1978 “es el Real De­creto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, aprobado como consecuencia de la huelga de los controladores aéreos con una duración inicial de 15 días, siendo prorrogado en los mismo términos durante 30 días más, hasta el 15 de enero de 2011”.

Ante todas estas disposiciones recogidas en el estado de alarma, esta profesora de la UHU recuerda que “el Real Decreto 463/2020 por el que se declara el estado de alarma autoriza a los agentes de la autoridad, entre los que se incluyen los miembros de las Fuerzas Armadas cuando desempeñen las funciones contempladas en el Real Decreto (Disposición adicional quinta), a practicar las comprobaciones en las personas, bienes, vehículos, locales y establecimientos que sean necesarias para impedir la realización de servicios y actividades suspendidas, pudiendo dictarse las órdenes y prohibiciones necesarias (art. 5.2). En todo caso, los agentes de la autoridad no pueden acceder al domicilio de los particulares sin su previo consentimiento o autorización judicial, salvo en caso de flagrante delito, tal como exige la Constitución (art. 18.2 CE)”.

Por todo ello, “para garantizar el cumplimiento de las medidas adoptadas, la ciudadanía tiene el deber de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad (art. 5.2), lo que conllevaría también la obligación de denunciar los comportamientos y actuaciones que conculquen las prohibiciones establecidas. El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la autoridad competente será sancionado conforme a lo dispuesto en las leyes, especialmente en la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, que considera infracción grave la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, así como la negativa a identificarse a requerimiento de los agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación. Asimismo, el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la autoridad puede ser constitutivo del delito de atentado contra la autoridad, agentes y funcionarios públicos, y de resistencia y desobediencia tipificados en el Código Penal”, concreta María Nieves Saldaña.

Trayectoria. María Nieves Saldaña es Profesora Titular y máxima responsable del Área de Derecho Constitucional de la Universidad de Huelva, habiendo desarrollado una extensa experiencia docente, investigadora y de gestión universitaria, con dedicación exclusiva en la Universidad de Huelva durante casi 30 años. Ha sido Premio Extraordinario de Doctorado, ha ampliado estudios en la Universidad de Harvard, se le ha concedido el Premio a la Excelencia Docente de la Universidad de Huelva y actualmente es Investigadora Titular del Seminario de Historia Constitucional Martínez Marina, encargada de la Subsecretaría de la Revista Internacional de Pensamiento Político y miembro de la Asociación de Constitucionalistas de España (ACE), de la Asociación de Mujeres Investigadoras y Tecnólogas (AMIT), de la Red Feminista de Derecho Constitucional y del Centro de Investigación en Pensamiento Contemporáneo e Innovación para el Desarrollo Social (COIDESO).